1.3 Программы социальной политики, направленные на решение проблемы бродяжничества среди подростков в Украине

В качестве основной причины неэффективности профилактики бродяжничества среди подростков чаще всего называют недостаточное государственное финансирование проводимых мероприятий. В силу чего многие начинания и даже целевые государственные программы (в том числе и широко афишировавшаяся программа "Дети Украины") если и не остаются заведомо пустыми декларациями, то уж заметной результативностью не отличаются. Действительно, недостаточное финансирование, его несоразмерность остроте и масштабам проблемы -- факт бесспорный. В качестве примеров можно привести Законы Украины, регламентирующие данную сферу. В силу своего статуса, они имеют общий (а часто и прямо декларативный) характер. Те же немногие статьи и положения, имеющие конкретное наполнение, которые можно проверить, как правило, не выполняются из-за отсутствия ресурсов. Однако, на наш взгляд, более существенную роль играет то обстоятельство, что у общества вообще отсутствует продуманная стратегия решения этой проблемы, предпринимаемые действия и мероприятия носят бессистемный характер, с силу чего даже те скудные средства, которые выделяются на борьбу с бродяжничеством среди подростков , используются недостаточно эффективно.

В Украине до сих пор отсутствует общегосударственная программа борьбы с бродяжничеством. Политическое руководство страны всё ещё не рассматривает ситуацию в данной сфере как критическую.

Отсутствие общегосударственной программы объясняется, видимо, и тем, что общество до сих пор не определило цель, к которой оно стремится в решении данной проблемы. Вариантов такой цели, по сути, может быть только два: полная ликвидация данного социального явления или всего лишь ее определённое смягчение. И хотя различия между ними выглядят, на первый взгляд, как количественные, на самом деле это принципиально разные цели. Существенно различаются и механизмы их достижения.

Социальная политика советского государства была однозначно нацелена на первый вариант -- полное искоренение бродяжничества, как и многих других социальных патологий. Эта цель была достигнута. Успех определялся правильно выбранной стратегией и системным подходом к её осуществлению.

Цель этой стратегии заключалась в том, чтобы каждого беспризорника "вернуть" обществу: помочь ему принять социально-одобряемые нормы, ценности и стандарты поведения, приобрести необходимые знания и умения, позволяющие найти своё место в жизни. И государство возлагало на себя полную ответственность за решение этой задачи.

Второй вариант стратегии представлен социальной практикой развитых стран. Её принципиальное отличие -- неприятие принципа принуждения или значительное ограничение сферы его применения. Естественно, в этих условиях общество не ставит перед собой задачи ликвидации данного явления в какие-то конкретные сроки. В силу нежелания многих представителей "социального дна" изменить свой статус -- это и невозможно. Целью данной стратегии в данном случае выступает оказание помощи всем тем, кто не только в ней нуждается, но и желает её получить. Ибо решение о получении помощи или включении в ту или иную программу профилактики принимается самой личностью. Будет ли это взаимодействие происходить на разовой, эпизодической или на постоянной основе -- зависит от конкретного человека. Общество же возлагает на себя обязанность сделать такую помощь доступной для всех, кто в ней нуждается, дать им шанс изменить свою жизнь.

При всём различии целей оба варианта оказались работоспособными в силу того, что реализовывались они системно: осуществлялись авторитетной государственной структурой, обладающей ресурсами и полномочиями в тех пределах, которые необходимы для решения поставленных перед ними задач.

В современной Украине такая системность в профилактике бродяжничества среди подростков отсутствует как на национальном, так и на региональных уровнях. Поэтому проводимые мероприятия если и не противоречат друг другу, хотя бывает и такое, то уж часто носят разовый, отрывочный характер, тогда как борьба с бродяжничеством требует непрерывного и комплексного воздействия на подростка, изменения его образа жизни не на какой-то промежуток времени (скажем, на период пребывания в приюте), а навсегда. А это чаще всего и отсутствует, так как данная задача даже не записана как конкретная задача какой-то конкретной государственной структуры. А что бывает с решением не сформулированной задачи -- говорить не приходится.

Естественно, в первые годы существования независимого украинского государства налаженной системы по борьбе с бродяжничеством просто не существовало. Этой деятельностью продолжали заниматься организации и учреждения, сохранившиеся с советских времён. Однако результативность их деятельности оказалась невысокой. Во-первых, их ресурсы уже явно не соответствовали многократно возросшим масштабам проблемы. Во-вторых, и это главное, часть прежних методов борьбы в новых условиях оказалась малоэффективной, а от другой пришлось отказаться, как несоответствующей ценностям создаваемого демократического общества. Это в первую очередь коснулось порядка и масштаба использования принудительных мер.

Понадобилось несколько лет, чтобы общество хотя бы в какой-то мере осознало проблему и начало вырабатывать стратегию её решения. Эта стратегия была закреплена в принятом в январе 1995 года Законе Украины "Об органах и службах по делам несовершеннолетних и специальных учреждениях для несовершеннолетних". Как записано в преамбуле, "…этот Закон определяет правовые основы деятельности органов и служб по делам несовершеннолетних и специальных учреждений для несовершеннолетних, на которые возложено осуществление социальной защиты и профилактики правонарушений лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста".

Следует отметить, что существующая в Украине государственная система профилактики бродяжничества среди подростков крайне неэффективна (несмотря на добросовестную работу многих её сотрудников) прежде всего в силу своей бессистемности. Главный её недостаток -- отсутствие органа, несущего полную ответственность за действенность проводимых мероприятий по профилактике данной проблемы и располагающего необходимыми для этого стратегией, полномочиями и ресурсами. Таким органом на национальном уровне выступает Государственный комитет Украины по делам семьи и молодёжи, а на региональных -- службы по делам несовершеннолетних. В соответствии с упомянутым Законом им поручена "координация усилий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности в решении вопросов социальной защиты несовершеннолетних и организации работы по предупреждению бродяжничества и правонарушений среди них" [6].

Такая координация удавалась ВЧК, до определённой степени она была присуща командной системе советского общества. Но в современной Украине исполнительская дисциплина настолько низкая, что предписанная Законом "координация усилий" остаётся лишь красивой фразой. В лучшем случае полномочий хватает на составление совместных планов, проведение разовых мероприятий, написание отчётов. Свидетельством неспособности (организационной и финансовой) молодого украинского государства совладать с бродяжничеством среди подростков является продолжающийся их рост.

Ещё одна причина неэффективности деятельности государственных структур заключается в том, что государственные институты, действующие в социальной сфере, чаще всего работают симптоматично, то есть их действия направлены на устранение последствий проблем, которые уже стали очевидными. В сфере работы с бездомными детьми такая политика представляется, по меньшей мере, мало эффективной. Ограниченность государственных социальных и здравоохранительных служб проявляется, с нашей точки зрения, в нескольких моментах:

- в большинстве своём они работают с проблемой, а не с ребёнком;

- государственные учреждения редко получают доступ в семейную сферу ребёнка, которая зачастую и становится причиной его бегства из дома, в результате упускается важнейшее звено своевременной профилактики бродяжничества среди подростков. Так, по материалам поведенческого исследования, проведённого в рамках проекта ЮНИСЕФ "Дети улицы" в 1997-1998 гг., 71% опрошенных детей улицы имеют семьи и лишь 14% таких детей охарактеризовали эмоциональное состояние дома как хорошее или нормальное (было опрошено 66 детей);

- персоналу государственных учреждений приходится иметь дело с большим потоком пациентов, что приводит к снижению качества работы с каждым ребёнком, особенно страдает эмоциональный контакт, который в данном случае является наиболее важным;

- мотивация к неформальному общению, выходящему за рамки должностных инструкций у персонала государственных учреждений часто также бывает невысока.

Таким образом, бродяжничество - систематическое перемещение лица в течение длительного времени из одной местности в другую либо в пределах одной местности (например, города) без постоянного места жительства с существованием при этом на нетрудовые доходы.

Важно выделить такую группу бродяг как "уличные дети", т.е. дети и подростки, по разным причинам бежавшие из дома. Их число постоянно растет.

В Украине до сих пор отсутствует общегосударственная программа борьбы с бродяжничеством. Политическое руководство страны всё ещё не рассматривает ситуацию в данной сфере как критическую.