5. Нормативное регулирование социально-психологической реабилитации детей, оставшихся без попечения родителей

Отражение института социально-психологической реабилитации несовершеннолетних в Конвенции о правах ребёнка

Конвенция о правах ребёнка, принятая резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи от 20 ноябре 1989 года и принятая в Российской Федерации, уже в преамбуле говорит о том, что обязанность государства - подготовить ребёнка к самостоятельной жизни в обществе. Конвенция о правах ребёнка. М. : Кнорус, 2015. - С. 2. . - Преамбула.

В ст. 3 Конвенции указано, что обязанность государств-участников - обеспечить, чтобы учреждения, службы и органы, ответственные за заботу о детях или их защиту, отвечали нормам, установленным компетентными органами, в частности, в области безопасности и здравоохранения и с точки зрения численности и пригодности их персонала, а также компетентного надзора. Во 2 ч. ст. 19 подчёркнуто, что меры защиты ребёнка должны включать в себя разработку социальных программ с целью предоставления необходимой поддержки ребенку.

Ст. 25 говорит о том, что государства-участники признают право ребенка, помещенного компетентными органами на попечение с целью ухода за ним, его защиты или физического либо психического лечения, на периодическую оценку лечения, предоставляемого ребенку, и всех других условий, связанных с таким попечением о ребенке. В ст. 26 за каждым ребёнком зафиксировано право пользоваться всеми благами социального обеспечения.

Ст. 39, декларирующая основной принцип социально-психологической реабилитации, закрепляет за государствами-участниками обязанность принимать все необходимые меры для того, чтобы содействовать физическому и психологическому восстановлению и социальной реинтеграции ребенка, являющегося жертвой: любых видов пренебрежения, эксплуатации или злоупотребления, пыток или любых других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения, наказания или вооруженных конфликтов. Такое восстановление и реинтеграция, согласно ст. 39 Конвенции, должны осуществляться в условиях, обеспечивающих здоровье, самоуважение и достоинство ребенка.

Семейный Кодекс в контексте социально-психологической реабилитации несовершеннолетних

Семейный Кодекс Российской Федерации устанавливает, что защита прав и интересов детей из неблагополучных семей и детей, оставшихся без попечения родителей, лежит на органах опеки и попечительства. Семейный Кодекс Российской Федерации. М. : Омега-Л, 2016. - С. 41 - Раздел VI, гл. 18, ст. 121.

Согласно этой статье, органы опеки и попечительства выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут учет таких детей, обеспечивают защиту их прав и интересов до решения вопроса об их устройстве и исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения родителей избирают формы устройства детей, а также осуществляют последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования. Эта же статья запрещает другим органам, кроме органов опеки и попечительства, заниматься вопросами выявления и устройства детей из неблагополучных семей или детей, оставшихся без попечения родителей.

Согласно Федеральному закону от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления. Об опеке и попечительстве : Федеральный закон от 24.04.2008 №48 // Рос. газ. - 2008. - 30 апреля. - Гл. 2, ст. 6, п. 1-1.1.

В соответствии со ст. 123 18 главы этого федерального закона, дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности временно, на период до их устройства на воспитание в семью, передаются в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов.

В ст. 155.1 гл. 22 раздела VI Семейного Кодекса Российской Федерации указано, что дети, оставшиеся без помещения родителей, могут быть помещены в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В случае, если на территории субъекта Российской Федерации, где выявлен ребенок, оставшийся без попечения родителей, отсутствует организация для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в которую он может быть устроен в целях обеспечения ему необходимых условий содержания, воспитания и образования исходя из его потребностей, этот ребенок передается органам опеки и попечительства субъекта Российской Федерации, на территории которого такая организация имеется.

Наибольший интерес представляет ст. 155.2, которая закрепляет за этими организациями право на время передавать ребёнка в семьи граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации. Это выступает в виде отличного реабилитационного фактора и осуществляется в целях обеспечения воспитания и гармоничного развития ребёнка.

Временная передача ребёнка, согласно п. 3 ст. 155.2, не является формой устройства ребенка в семью и осуществляется на основании распоряжения администрации организации, опекающей ребёнка.

Временная передача ребенка в семью граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, осуществляется на срок не более чем три месяца. При наличии исключительных обстоятельств срок временной передачи ребенка в семью граждан может быть продлен с согласия органа опеки и попечительства. При этом непрерывный срок временного пребывания ребенка в семье не может превышать шесть месяцев.

Ст. 155.3 Семейного Кодекса Российской Федерации декларативно провозглашает право детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся в организациях для детей-сирот на содержание, воспитание, образование, всестороннее развитие, уважение их человеческого достоинства, защиту их прав и законных интересов.

Постановление Правительства Российской Федерации "О деятельности организаций для детей-сирот…" в контексте социально-психологической реабилитации несовершеннолетних

Постановление Правительства Российской Федерации от 24 мая 2014 г. N 481 г. Москва "О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей" устанавливает обязательства для организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В Постановлении на нормативном уровне зафиксированы три очень важных положения:

1) Содержание и воспитание детей в учреждениях для детей-сирот должно быть организовано не в виде системы палат и коридоров казарменного типа, а в виде воспитательных групп семейного типа с одними и теми же преподавателями, объединяющих детей разного возраста и состояния здоровья;

Непонятно, насколько это будет реально на практике, но по крайней мере в теории - хорошо;

2) Акцент на том, что учреждение для детей-сирот, как правило, не должно являться местом их учебы, а обучение должно происходить в обычных школах, которые наиболее подходят ребенку и которые они будут посещать наряду с обычными детьми;

3) Акцент на том, что задача состоит в развитии и сохранении социальных связей ребенка, в том числе и семейных, а также с друзьями, знакомыми и т.д. О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей : Постановление Правительства Российской Федерации от 24.05.2014 №481 // СЗ РФ - 2014. - 2 июня. - П. 17, 22, 32, 33, 49.

Эти три момента очень существенны.

Семейное воспитание будет реализовано, в первую очередь, через состав и численность воспитательных групп. В одной группе не должно находиться больше 8 человек (п. 35), а дети должны быть подобраны разного возраста и состояния здоровья (п. 34). Это обеспечит возможность установления близких эмоциональных связей между детьми, благодаря которым они будут чувствовать себя более защищенными. Разный возраст, пол и состояние здоровья детей приближает группу к обычной семье, где все дети воспитываются вместе.

Дети старшего возраста смогут заботиться о младших, у них появится чувство ответственности, а младшие будут чувствовать больше внимания и заботы. Сейчас в группах воспитываются дети одного возраста, и взаимная ответственность не возникает. Для защиты возникшей эмоциональной привязанности между детьми, п. 36 Постановления вводит запрет: нельзя переводить детей из одной воспитательной группы в другую, за исключением случаев, когда нахождение в группе противоречит интересам ребенка. Это ограничение является гарантом устойчивости коллектива, а значит и большей сплоченности между детьми.

Дети должны воспитываться в группах, размещаемых в помещениях для проживания, созданных по квартирному типу. Эти помещения будут включать в себя жилые комнаты, санузлы, помещения для игр, занятий, приёма и приготовления пищи (п. 37). Дети должны иметь личные вещи в свободном беспрепятственном доступе, которые разрешено хранить у себя в комнате (п. 40). В распорядок дня должно предусмотрено свободное время, которые воспитанники смогут проводить в любой форме (п. 41).

Если эти положения будут реализованы на практике, то у детей появится личное пространство, с собственными игрушками, одеждой, книгами, а так же время для реализации своих интересов. Это будет способствовать развитию ребёнка в сиротском учреждении как личности, так как человеку для определения своей индивидуальности необходимо иметь что-то, принадлежащие только ему. А если у ребёнка нет ничего, что он может назвать своим, он воспринимает себя как часть коллектива, где все равны и одинаковы и всё принадлежит каждому.

За воспитательной группой должно закрепляться ограниченное количество педагогических работников, постоянно находящихся с воспитательной группой детей. Нельзя замещать работников, за исключением случаев увольнения работников, их болезни или отпуска (п. 38). Постоянное нахождение с детьми одних и тех же взрослых обеспечит возможность возникновения тесного эмоционального контакта между ребёнком и наставником. Сейчас это невозможно в силу большого количества детей в группах, где каждый обделён вниманием.

Постановление предусматривает составление индивидуального плана развития и жизнеустройства ребёнка, который будет пересматриваться не реже одного раза в полгода (п. 11). Органы опеки и попечительства каждые полгода будут рассматривать причины, по которым ребёнок ещё не устроен в семью. Такое внимания к судьбе каждого ребёнка заставит органы опеки и попечительства активизировать усилия по поиску новой семьи или помощи семье кровных родителей.

Бесплатное образование как часть программы реабилитации

Важнейшим этапом социальной реабилитации несовершеннолетнего является возможность получения им образования.

Экономические особенности получения образования для детей, оставшихся без попечения родителей, устанавливаются в Федеральном законе от 21.12.1996 N 159-ФЗ (ред. от 28.11.2015) "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", который регулирует, помимо прочего, отношения, возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей, оставшихся без попечения родителей.

Этот закон закрепляет положение о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют разработку и исполнение целевых программ по охране и защите прав детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечивают создание для них государственных учреждений и центров. О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей : Федеральный закон от 21.12.1996 №159 // Рос. газ. - 1996. - 12 декабря. - Ст. 4.

В законе также говорится о том, что предусмотренные настоящим дополнительные гарантии для детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях), являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. Там же, ст. 5.

Расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Бюджетный Кодекс Российской Федерации. М. : Гросс-Медиа, 2016. - С. 29. - Ст. 6. Закон закрепляет за детьми, оставшимися без попечения родителей, право на обучение на подготовительных отделениях образовательных организаций высшего образования за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в порядке. О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей : Федеральный закон от 21.12.1996 №159 // Рос. газ. - 1996. - 12 декабря. - Ст. 6, п. 1. Дети, оставшиеся без попечения родителей, по этому закону имеют право на получение второго среднего профессионального образования по программе подготовки квалифицированных рабочих без взимания платы. Размер и порядок возмещения расходов профессиональных образовательных организаций на обучение детей, оставшихся без попечения родителей, устанавливаются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Там же, ст. 6, п 2. Детям, оставшимся без попечения родителей, также выдаётся ежегодное пособие на приобретение письменных принадлежностей и учебной литературы. Там же, ст. 6, п 5.

6. Проблемы, связанные с нормативным регулированием социально-психологической реабилитации несовершеннолетних

По мнению автора исследования, главным нормативным правовым в сфере практической реализации социально-психологической реабилитации является проанализированное выше Постановление Правительства Российской Федерации от 24 мая 2014 г. N 481 г. Москва "О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей".

Данный документ является единым положением, которое распространяется на всю систему сиротских учреждений. До появления Постановления деятельность каждого типа учреждений была урегулирована отдельными нормативно-правовыми актами. Сейчас законодатель внёс единое понимание - размещение ребёнка в учреждении является временной мерой до его семейного устройства, и оно базируется на принципах гуманизма, отсутствия дискриминации и защиты прав и свобод.

Однако деление учреждений на разные типы осталось. Оно закреплено в ст. 155.1 Семейного Кодекса Российской Федерации, согласно которой дети помещаются под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги. В Постановлении в п. 2 дублируется эта классификация.

Дети до трёх лет живут в домах ребёнка, подведомственных Министерству здравоохранения Российской Федерации. В 3 года детей, в зависимости от состояния здоровья, переводят в учреждение другого типа. Коррекционные школы-интернаты и детские дома находятся в подчинении Министерства образования РФ, а детские-дома интернаты подведомственны Министерству социальной защиты.

Каждому типу соответствуют определённые услуги. В учреждениях медицинского типа оказываются медицинские услуги, персонал - медицинские работники. В образовательных учреждениях - образовательные услуги, в социальных - социальные. Оставляя это разделение, дети будут воспитываться пусть и в небольших группах, но либо в больнице, либо в школе.

Необходимо внести изменения в Семейный Кодекс РФ и убрать разделение учреждений по подведомственности, оставив только один тип - воспитательная группа по семейному типу. Только так можно добиться того, чтобы дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, жили в пусть и государственном, но доме, а учиться и лечиться ходили в обычные школы и больницы.

Разумеется, государство не должно отказываться от такой социальной опции, как временное размещение ребёнка в детском доме. Для некоторых родителей это оказывается выходом из сложной жизненной ситуации, у них появляется возможность решить свои проблемы, не травмируя в этот момент психику ребёнка, а позже вернуть его в сохраненную семью.

Но большой процент родителей продлевает и продлевает временное нахождение ребёнка в детском доме до его совершеннолетия. Необходимо отказаться от концепции «услуги», и перейти к принципу, что помещение ребёнка в детский дом - крайняя мера.

Автор согласен с Е. Л. Альшанской в том, что необходимо ввести ограничение по времени нахождения «родительского» ребёнка в детском доме. По истечению этого срока, ребёнок должен признаваться оставшимся без попечения родителей. Такие меры позволят защитить интересы детей, и привести в соответствие с фактическим - оставшийся без попечения родителей, их юридический статус. Установление такого срока может стать стимулом для некоторых родителей не затягивать процесс возвращения ребёнка обратно в семью.  Альшанская, Е. Л. Весь этот законопроект -- пример большого компромисса / Коммерсантъ Власть. - 2014. - №19. - С. 3-7.

Семейный Кодекс предусматривает возможность временного помещения ребёнка, оставшегося без попечения родителей, в семью, но эта мера реабилитации реализуется крайне посредственно. Необходимо ввести меру материального поощрения за временный приём ребёнка в семью, более того, чтобы простимулировать организации для детей-сирот и детей из неблагополучных семей искать эти семьи, необходимо ввести для таких организаций ежегодную норму по временному устройству детей.

Мерой стимулирование для семей, члены которых являются психологами или педагогами, может являться начисление психологического и педагогического стажей за время пребывания ребёнка в такой семье. Стимулом также могут являться социальные льготы и более ранний выход на страховую пенсию по старости для членов семьи, которая согласилась принять ребёнка на временное проживание. Замечательно было бы наладить международное сотрудничество в данной области, чтобы дети из российских детских домов могли временно проживать в зарубежных семьях.

В Постановлении, по мнению Каракчиевой И. В, не урегулирован важный вопрос выхода из учреждения - насколько и в каком порядке ребенок может проводить время вне интерната (у друзей, у родственников, на каникулах, в поездках и т.д.). Там есть только краткое упоминание, что теоретически это возможно (и в Семейном кодексе есть эта возможность). Но отсутствие регулирования, скорее всего, на местах будет восприниматься как «не положено». Каракчиева, И. В. О положительных эффектах и возможных проблемах реализации постановления Правительства Российской Федерации от 24 мая 2014 г. №481 // Бюллетень о сфере образования. - 2014. - №2. - С. 5-8.